Este artículo forma parte de la serie La Letra de Temas 2020. Postpandemia: ¿hacia dónde?

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A raíz de haberse remontado el ápice de la Covid-19, Temas-Catalejo solicitó a un grupo de investigadores que examinaran el presente y la perspectiva para el resto del año cubano. Les pidió un diagnóstico elaborado, que escrutara a través de la propia pandemia, y en su significación no solo clínica, sino de salud públca, y en sus ramificaciones socioeconómicas, políticas, internacionales, subjetivas; así como hacia el futuro probable.

A diferencia de la nube de cifras, verdades recibidas, declaraciones, reportajes, que inundan los medios; de los deseos y recomendaciones dirigidas al gobierno y que pasan por análisis, tan abundantes en las redes; esta serie se orienta a calcular el presente y futuro del país, para verlo mejor, como un camino entre la política y su circunstancia.

Como es usual en Catalejo, La Letra de Temas 2020 se mantiene más abierta ante otros análisis que ante otras opiniones.

La epidemia de la Covid-19 ha alterado muchas de las prácticas que definían el funcionamiento de las sociedades modernas, en no pocas ocasiones acelerando tendencias que ya venían imponiéndose a nivel internacional. Si algo definirá la «nueva normalidad» es la intensidad del uso de plataformas electrónicas para las comunicaciones, la educación, el comercio, las finanzas y un número creciente de servicios. 

En Cuba se apeló a impulsar el comercio virtual, debido a la urgencia de «descongestionar» las sucursales físicas y mitigar, con ello, la ocurrencia de aglomeraciones que comprometieran el esfuerzo de combate a la pandemia. Más allá de la habilidad del sistema de comercio para corregir sus fallas en el corto plazo, se ha hecho pública la voluntad del gobierno a favor de los pagos electrónicos, componente de la estrategia de informatización de la sociedad que recibe ahora un mayor impulso y protagonismo.

La coyuntura y la voluntad política debieran ser oportunidad para abrir espacio a un conjunto mayor de medidas de profundización del sistema financiero, conocidas en la experiencia reciente como políticas de inclusión financiera. Estas prácticas, que han tenido una importancia cada vez mayor en países subdesarrollados, han sido insuficientemente ponderadas en el proceso de transformaciones asociadas a la actualización del modelo económico cubano.

¿Qué dice la experiencia internacional?

Históricamente, los sistemas financieros tradicionales han tendido a excluir de sus servicios a actores pequeños y poco sofisticados. Una proporción relevante de la población y las pequeñas empresas, principalmente en países subdesarrollados, no tiene acceso a productos básicos en instituciones financieras formales: cuentas de ahorro, créditos, esquemas básicos de seguros, instrumentos de pago no efectivos. [1] Estos segmentos se ubican muchas veces en áreas rurales y/o distantes de centros urbanos, lo que incorpora barreras geográficas al acceso a servicios financieros elementales.

Desde el punto de vista de la oferta de productos y servicios del sistema financiero se identifican tres grandes restricciones para los pequeños actores (CEMLA, 2015). En primer lugar, los requisitos de documentación de los bancos para la apertura, mantenimiento y cierre de cuentas, así como para las solicitudes de préstamos establecen barreras para personas o empresas con reducida cultura económica, historial crediticio y/o solidez financiera.

En segundo lugar, el monto que se puede tomar prestado – profundidad del crédito –, una vez que se tiene acceso a los sistemas bancarios, generalmente se determina por los requerimientos de garantías, los cuales suelen ser restrictivos para negocios y familias con gran incertidumbre respecto a sus flujos financieros futuros.

Por último, los altos costos de intermediación que resultan de las asimetrías de información entre los bancos y los solicitantes de créditos llevan a que se cobren mayores comisiones y tasas de interés a quienes requieren financiamientos más pequeños y/o tienen menor capital.

La mayoría de los autores se enfocan en los análisis de la oferta de productos y servicios financieros hacia pequeños actores. Sin embargo, existen importantes restricciones desde el punto de vista de la demanda: desconfianza del sistema financiero, no correspondencia de los productos existentes con sus necesidades o modelos de negocio y prevalencia de una cultura empresarial que no siempre privilegia el riesgo, entre otros.

Aunque desde hace más de dos siglos han surgido iniciativas dirigidas a mitigar estos impactos – cooperativas de crédito y ahorro, cajas de ahorro, banca de desarrollo, etc. – no es hasta principios de este siglo que la inclusión financiera se incorpora a las agendas públicas. Tres factores fundamentales explican el nuevo interés de los gobiernos por estos temas.

En primer lugar, dado el peso creciente de las finanzas en las economías modernas – financiarización–[2] ha aparecido un grupo de estudios que muestran una alta correlación entre pobreza y exclusión financiera.

En segundo lugar, se han alertado cada vez más los riesgos del acceso a servicios financieros no formalizados, especialmente a través del uso del efectivo.

Por último, dadas las múltiples barreras que se eliminan y el incremento de la competencia que se genera con el surgimiento de nuevas tecnologías asociadas a productos y sistemas financieros –fintech–,[3] la banca tradicional ha comenzado a ver un importante nicho de mercado en sectores históricamente excluidos.

El término «inclusión financiera» se refiere a la provisión de acceso a servicios financieros a entidades y personas que aún no lo tienen y al perfeccionamiento de la utilización del sistema por parte de quienes participan en el circuito financiero formal (CEPAL, 2018).

Se centra en tres dimensiones: acceso – posibilidad y facilidad para disponer de un servicio o producto financiero formal –, uso – frecuencia y regularidad del acceso –, y calidad – adecuación del producto a necesidades del cliente, protección del consumidor, regulación y seguridad, etc.

Las políticas de inclusión financiera persiguen dos objetivos esenciales: universalizar el derecho de los ciudadanos a acceder a un conjunto de servicios financieros básicos de calidad y lograr un funcionamiento más eficiente del sistema de pagos de la economía, fomentando el uso de medios de pago electrónicos en sustitución del efectivo.

En la experiencia internacional, estas políticas han privilegiado tres grandes tendencias: la identificación y promoción de nuevos segmentos para el acceso a los productos financieros – familias de menores recursos, Pymes, miPymes y receptores de remesas –, el uso de nuevos productos – microcréditos, créditos hipotecarios, microseguros, fondos para gestión de remesas – y la promoción de nuevos canales – instituciones específicas para prestar servicios microfinancieros, corresponsales no bancarios y telefonía móvil.

Especial atención han recabado entre analistas y gobiernos dos alternativas novedosas: los corresponsales no bancarios y el uso de dispositivos móviles. Los corresponsales no bancarios amplían la capilaridad del sistema financiero, permitiendo que negocios minoristas con extensas redes de sucursales – comercios, gasolineras, farmacias – actúen como intermediarios para transacciones financieras básicas – depósitos, retiros, pagos de facturas.

Los corresponsales no bancarios mitigan el problema de bajo acceso a las sucursales bancarias, pero los fuertes requisitos de apertura de cuentas tradicionales implicaban un proceso engorroso.

En base a ello, muchas autoridades modificaron el marco regulatorio, introduciendo cuentas de ahorro simplificadas que pueden asociarse a los teléfonos celulares, con procedimientos ágiles de apertura, muchas veces desde el propio celular o los mismos corresponsales.

Los pagos con dispositivos móviles representan uno de los mayores avances en materia de inclusión financiera. La banca móvil es 2 veces más barata que la banca online, 13 veces más que las transacciones a través de cajeros automáticos y 43 veces más que las operaciones en las sucursales bancarias (Herrero, 2017). Estas plataformas no solo reducen el uso del efectivo, agilizan transacciones y descongestionan las sucursales bancarias, sino que suponen la eliminación de barreras tecnológicas y culturales para segmentos de población y empresas que no tienen acceso a internet desde sus domicilios, especialmente en los países más atrasados.

En virtud de ello, algunas economías subdesarrolladas han evolucionado en poco tiempo de sistemas financieros rudimentarios con poco uso de cheques, transferencias o tarjetas magnéticas a sistemas dinámicos a partir del dinero digital y los dispositivos móviles.

En Kenya, donde los servicios de dinero móvil llegan a más del 90 % de la población, la plataforma de pagos M-PESA garantiza mediante mensajes SMS y una red de más de cien mil corresponsales, la existencia de una plataforma accesible y de bajo costo para pagos pequeños, recepción de remesas y nuevos modelos empresariales. A 10 años de creada, M-PESA tiene 30 millones de usuarios en 10 países y realiza más de 500 transacciones por segundo (CNVB, 2019).

En adición a estas iniciativas, resaltan otras como facilitar el desarrollo de programas de educación financiera, el uso de garantías no tradicionales para los créditos a pequeños actores, agilización y abaratamiento del acceso y mantenimiento de servicios financieros de menor cuantía –incluyendo requisitos más bajos de identificación de clientes–, deducciones de impuestos para el uso de medios de pago digitales, subsidios para la adquisición de dispositivos digitales por los pequeños actores, autorización de proveedores de medios de pago no tradicionales –empresas tecnológicas u otros agentes no bancarios–, regulación prudencial diferenciada por tipos de clientes, productos y proveedores, así como el concurso de fondos para capital riesgo y capital semilla, y el apoyo a través de incubadoras a nuevos negocios.

Impulsar y desarrollar estos cambios de paradigma tecnológico y financiero requiere de un amplio andamiaje institucional. La inclusión financiera se considera un bien público, por lo que demanda la creación de programas y asignación de presupuestos de gobierno, con la participación de varios organismos y el protagonismo de la banca de desarrollo al interior del sistema financiero.

La utilización de incentivos, subsidios y exenciones tributarias para estimular la participación de demandantes y oferentes de servicios financieros en estas iniciativas supone la definición clara de partidas presupuestarias. Especial relevancia en la región ha tenido la experiencia de creación de fondos de garantía: empresas de capital público destinadas a garantizar una parte o la totalidad de los financiamientos a pequeños negocios, que se financian con la emisión de activos financieros que venden al sector bancario.

La inclusión financiera, a su vez, requiere de un importante respaldo logístico para asegurar la funcionalidad de los sistemas de pago mayoristas, la ampliación de la conectividad y un mayor acceso a tecnología digital por los pequeños actores.

Por su parte, la viabilidad de estos servicios financieros depende de la confianza del usuario, por lo que se requiere una regulación clara para proteger los fondos de los clientes y la confidencialidad de su información.

Por último, el desarrollo de los programas de inclusión financiera ha llevado a un incremento de las investigaciones sobre los servicios financieros informales. Aunque suelen funcionar bajo una firme cultura de pago – se desarrollan generalmente en comunidades con lazos moralmente vinculantes –, las instancias informales de bajos ingresos difícilmente garantizan escalas óptimas ni seguridad frente a posibles fraudes (Sánchez G., 2013). Una mejor comprensión de las finanzas informales es clave para el diseño de productos destinados al sector no bancarizado.

Primeras aproximaciones para Cuba

El sector bancario cubano vivió un importante proceso de desarrollo a partir de 1997, en que se crea el Banco Central de Cuba (BCC) y un conjunto de instituciones que articularon un sistema financiero moderno, separando las funciones de banca central y banca comercial, impulsando la automatización de las operaciones bancarias y el desarrollo técnico de sus profesionales.

Sin embargo, el sistema bancario no se ha incorporado con celeridad a los profundos cambios de paradigma que ha sufrido la práctica bancaria internacional en los últimos años. En la actualidad adolece de la utilización de una gama estrecha de medios de pago, una reducida oferta de instrumentos de ahorro, pocos incentivos al crédito a los pequeños negocios y al consumo, escasa diferenciación de productos de ahorro y crédito por clientes e insuficiente articulación de los servicios bancarios con las nuevas tecnologías.

A ello habría que sumar el incipiente desarrollo de los mercados financieros y una débil estructura de incentivos al interior del sistema, cuestiones que limitan la capacidad de la banca cubana para dar respuesta a sus roles dentro de la economía nacional.

Estos fenómenos se reflejan en una escasa intermediación financiera y una baja bancarización en el segmento de la población. En Cuba, contrario a la experiencia internacional, la actividad crediticia es limitada, correspondiendo al Banco Central un excesivo protagonismo en el financiamiento de la actividad económica. [4]

El efectivo en circulación, por su parte, representaba en 2018 más de la mitad de los activos monetarios de la población, el 55%.[5] En el cuatrienio 2015 -2018 el efectivo creció un 44% o un 11% promedio anual, cinco veces el incremento del PIB.

Estas tendencias se manifestaron incluso en los años en que el gobierno ha hecho esfuerzos importantes para bancarizar la economía, resaltando la bonificación de pagos con tarjetas magnéticas y de servicios a través de teléfonos móviles, el desarrollo de aplicaciones para pagos digitales como Transfermóvil y EnZona y las primeras plataformas de comercio electrónico.

En 2018, poco más del 7% de las transacciones a través del sistema financiero utilizó canales electrónicos. Ese año se registraron 460 millones de CUP en pagos de bienes y servicios mediante tarjetas magnéticas, un 62% por encima de 2017. A través de la banca móvil se hicieron transacciones por 131 millones de CUP, 13 veces más que en 2017. En 2019 las operaciones con tarjetas magnéticas crecieron un 41% y las asociadas a la banca móvil casi 9 veces. [6]

Es poco aun para un país con 5 millones de líneas móviles y 3,5 millones de clientes con tarjetas magnéticas, pero no se trata de esfuerzos menores. Resalta en todo caso que, aun en la dirección correcta, es preciso ampliar el número de iniciativas y abordar el proceso desde una visión integral, en función de buscar soluciones a las causas esenciales detrás de estos problemas.

La baja intermediación financiera es resultado de la poca autonomía y el débil sistema de incentivos en el sistema empresarial – incluidos los bancos –, que redundan en una demanda reducida de servicios por parte de las empresas y una insuficiente promoción de nuevos productos por parte de la banca comercial.

A ello se suma el hecho de que, en un ambiente de insuficiente capitalización industrial, indisciplina financiera – incumplimientos de cobros y pagos y transferencias cuasifiscales –, y dificultades para una correcta medición de los hechos económicos, muchas empresas no son o no parecen ser sujetos de crédito.

En el segmento de la población pocos actores serían sujetos de crédito bajo los cánones tradicionales: sector privado con bajo historial crediticio y educación financiera, personas naturales con salarios o pensiones insuficientes y niveles significativos de personas vinculadas a actividades informales[7].

La escasa bancarización del sector de la población, por su parte, responde al mayor dinamismo del sector privado, que opera fundamentalmente en efectivo. Esta propensión al uso del efectivo responde a múltiples factores, la mayoría de ellos no relacionados directamente con la operatoria de sistema financiero: incremento de fuentes alternativas de financiamiento; incentivos a la evasión fiscal dada la prevalencia de actividades ilícitas e incoherencias en el diseño de la política tributaria y de regulación del sector privado; desincentivos al crédito formal producto de las garantías exigidas; desconfianza en el sistema financiero y baja educación financiera.

La importancia de la inclusión financiera en Cuba, por tanto, rebasa la pretensión de alcanzar a los segmentos tradicionalmente excluidos según la literatura y la experiencia internacional. Supone la necesidad de reducir el uso del efectivo, modernizar el sistema financiero y fortalecer su capacidad para mejorar la asignación de recursos y dinamizar la actividad productiva. Podría ser una herramienta útil en la reducción de la desigualdad social, la restauración del tejido productivo, el control de los recursos públicos y el perfeccionamiento de la política monetaria.

Se parte de importantes fallas estructurales, pero también de ventajas que no se deben desestimar: a) voluntad del gobierno de impulsar el comercio electrónico y la informatización de la sociedad, b) nivel de instrucción que permitiría una rápida asimilación de un programa de educación financiera y el desarrollo acelerado de aplicaciones informáticas para el sector financiero, y c) sistema bancario compuesto exclusivamente por instituciones públicas. [8]

Como indica la experiencia internacional, una estrategia de inclusión financiera requiere del concurso de múltiples instituciones y saberes, bajo el liderazgo del gobierno. En un trabajo de este tipo es imposible definir todas las acciones a llevar a cabo. Se pueden, no obstante, esbozar algunas ideas básicas, en función de la situación de partida:

1. El sector estatal está completamente bancarizado. La mayoría de sus activos monetarios están depositados en cuentas bancarias, con la pequeña excepción del efectivo en caja y para gastos menores. Por tanto, para este segmento la prioridad es la diversificación y crecimiento de calidad en el uso de los servicios financieros.
2. El sector de la población, por su parte, comparte los problemas de poca diversificación y calidad de los servicios a los que accede, pero su principal limitación está en una muy baja bancarización – menos de la mitad de los activos monetarios de este sector están depositados en el sistema financiero.
3. Una estrategia de inclusión financiera, por tanto, debe basarse en ampliar el acceso de la población, y mejorar el uso y la calidad de los productos y servicios financieros para toda la economía, mediante su diversificación y adaptación a las necesidades de sus múltiples demandantes – grandes empresas, Pymes, miPymes, TCP, cooperativas, instituciones públicas, grandes ahorristas, personas de bajos ingresos.
4. La acumulación de acciones aisladas no es suficiente. Es necesaria una visión de país que, con el protagonismo del gobierno, articule la secuencia, la interrelación entre las distintas iniciativas y de estas con las transformaciones del modelo económico.
5. El punto de partida de todo este proceso es la transformación institucional del sistema bancario y financiero, mediante el rediseño de reglas de juego que determinan su funcionamiento – autonomía, relaciones con el Presupuesto y el BCC, prácticas de gobierno corporativo, organización y regulación de mercados, entre otros.

Más allá de la estrategia de gobierno, resulta primordial que el sistema bancario este dotado de la autonomía y los incentivos suficientes para adaptarse – por sí solo – al dinámico y cambiante mundo de las finanzas modernas.

Este proceso se facilita mediante la implementación de algunas de las medidas comprendidas en los documentos del VI y VII Congresos del Partido – separación de funciones estatales y empresariales, transformación del sistema de planificación, unificación monetaria y cambiaria –, pero precisa de la adaptación y complementación con medidas propias, que comprendan la singularidad del sistema financiero y sus relaciones con la economía.

6. En términos de acceso, dadas las dificultades del comercio interior, no parece sugerente por el momento la generalización de corresponsales no bancarios. El énfasis debe recaer en el desarrollo de plataformas de pagos electrónicos, especialmente la banca móvil.
7. La reducción del uso del efectivo resulta medular: disminuye los costos de impresión, traslado y seguridad del dinero, a la vez que contribuye al control de los recursos públicos, limitar la evasión fiscal y fortalecer los canales de trasmisión de la política monetaria. [9] Este objetivo, no obstante, precisa de cambios institucionales y culturales que no se modifican con disposiciones administrativas. Se requiere la bancarización de los flujos financieros del segmento de la población, mediante incentivos.

Personas naturales, cooperativas, privados, pequeños agricultores, reciben un grupo importante de cobros a través del sistema financiero – salarios, pensiones, estímulos, pagos por contrataciones con entidades estatales –, y realizan otro importante grupo de pagos – por bienes, servicios e impuestos.

En la medida en que se incremente el atractivo de los pagos electrónicos y se estimule, con ello, la necesidad de tener dinero en una cuenta para realizar pagos corrientes, una parte considerable de los cobros que hoy se convierten a efectivo de forma automática, permanecerían en cuentas del sistema financiero.

8. Entre los instrumentos para estimular los pagos electrónicos un ejemplo positivo es la bonificación de pagos con tarjetas magnéticas, experiencia que debe ampliarse a todo tipo de transacciones que se realicen por canales electrónicos – pagos de servicios públicos, amortizaciones de créditos, multas, etc.

Entre otras acciones, se pueden realizar deducciones tributarias a los contribuyentes que utilizan medios electrónicos[10] y bonificar a los consumidores cuando pagan con tarjetas en negocios privados. En este último caso, el privado no percibe ninguna bonificación, pero se hace más competitivo respecto a los negocios que no utilizan TPV dado que, de cara a los clientes, sus productos son más baratos. Es en este sector donde se deben centrar las principales iniciativas en términos de incentivos, porque es el menos bancarizado.

1. En adición, se puede promover el tránsito a pagos desde el móvil en comercios, ordenar e impulsar el comercio electrónico y estimular el desarrollo de aplicaciones digitales para la prestación de servicios simplificados de ahorro, micropagos, microcréditos y microseguros.

10. Los desarrollos tecnológicos deben ir acompañados de aplicaciones «amigables», seguridad, transparencia, protección al consumidor y educación financiera. Si las aplicaciones son sofisticadas, opacas, inseguras o difíciles de entender, la exclusión financiera lejos de atenuarse, se acentúa.

En términos de evitar que las nuevas prácticas no redunden en una mayor exclusión financiera, resultan relevantes las políticas de gobierno para promover, mediante subsidios, políticas de precios u otras facilidades, el acceso de familias de menos ingresos y pequeños negocios a dispositivos para la inserción en los canales de inclusión financiera.

11. Especialmente clave en los momentos actuales resulta la educación y regulación financieras, dada la cada vez mayor conexión de la población con mercados financieros internacionales y el desconocimiento acumulado sobre finanzas, prácticas e instrumentos bancarios.

En la era de la financiarización de la economía mundial, cada vez son menores los límites a las operaciones financieras transfronterizas. Una correcta educación y regulación financieras son imprescindibles para la efectividad de los controles cambiarios y la protección a la población frente a actividades fraudulentas y estafas - como los cada vez más frecuentes esquemas de Ponzi, asociados a lanzamientos de nuevas criptomonedas u otras artimañas en las redes sociales.

l. Al igual que en la experiencia internacional, se requiere incrementar los estudios académicos sobre los mercados financieros informales, así como las alternativas de bancarización de las remesas y su canalización hacia fines productivos. Los cierres de frontera asociados al enfrentamiento al coronavirus podrían estar produciendo una bancarización «forzosa» de estos flujos, que debe monitorearse y aprovecharse.

m. La participación de los bancos en las políticas de inclusión financiera no puede ser en detrimento de su rentabilidad, por lo que el Presupuesto del Estado y otras formas de captación de recursos deben compartir los costos y riesgos asociados.

Se debe evaluar la creación de un fondo de garantías con capitalización inicial del gobierno, así como herramientas del Presupuesto que premien a los actores más activos en la promoción de la inclusión financiera. El BCC debe crear su propia caja de herramientas para estimular el programa entre los bancos, a través de las herramientas tradicionales de la política monetaria.

La coyuntura asociada al enfrentamiento a la COVID-19 es propicia para implementar, concertadamente, una estrategia de inclusión financiera, a tono con las mejores prácticas internacionales. Aunque requiere recursos materiales, especialmente en lo relativo a la infraestructura tecnológica, mucho se puede avanzar a partir del establecimiento de incentivos y reglas claras para la transformación institucional de la banca cubana, la bancarización del sector de la población, la diversificación de instrumentos financieros, la migración de procesos hacia entornos virtuales, así como la correcta educación y regulación en temas medulares para el funcionamiento de las economías modernas.

Las políticas de inclusión financiera son, no obstante, un complemento de las políticas de transformación estructural. Por sí solas, no pueden resolver las distorsiones del entorno monetario, las debilidades del sistema productivo o los esquemas de incentivos bajo los que opera el sector privado.

Preciso es no perder el foco en las transformaciones fundamentales, incorporando aprendizajes urgentes para la «nueva normalidad».

Referencias bibliográficas

1. BCC. (15 de Mayo de 2020). Banco Central de Cuba. Obtenido de Sitio web: www.bcc.gob.cu
2. CEMLA. (2015). Inclusión financiera: un enfoque centrado en AL. Boletín, 244-281.
3. CEPAL. (2018). Inclusión financiera para la inserción productiva de las empresas de menor tamaño en América Latina. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
4. CEPAL. (2018). La inclusión financiera para la inserción productiva y el papel de la banca de desarrollo. Santiago de Chile: Naciones Unidas.
5. CNVB. (2019). Innovación en inclusión financiera. México D.F.: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
6. Figueredo, O. (26 de Diciembre de 2018). Cubadebate. Obtenido de Economía cubana: balance de 2018 y perspectivas para el futuro inmediato: www.cubadebate.cu
7. Figueredo, O. (18 de Abril de 2019). Cubadebate. Obtenido de ¿Qué hay de nuevo en materia de comercio electrónico en Cuba?: www.cubadebate.cu
8. Figueredo, O. (29 de Febrero de 2020). Cubadebate. Obtenido de Díaz Canel: Hay que aligerar la burocracia en la actividad bancaria de la población: www.cubadebate.cu
9. Herrero, J. (2017). Seminario sobre la gobernanza de los bancos centrales. La Habana: Banco de España.
10. ONEI. (2018). Anuario Estadístico de Cuba 2017. La Habana: Oficina Nacional de Estadísticas en Información.
11. Sánchez G., M. (2013). La tarea compartida de la inclusión financiera. México D.F.