*Facultad de Derecho de la Universidad de La Habana

Este artículo forma parte de la serie Descentralización y municipios: los retos de la COVID-19.

Esta serie, coordinada por el profesor Willy Pedroso, se dirige a analizar los impactos de la crisis provocada por la COVID-19 en el camino de descentralización y estímulo al desarrollo local que venía recorriendo Cuba desde la aprobación de la nueva Constitución. Se propone examinar en qué medida esta crisis ha puesto de relieve o profundizado problemas de gestión, así como económico-productivos, medioambientales y socioculturales. Asimismo, intenta discutir qué condiciones (políticas, materiales, institucionales) se requieren para que los municipios intervengan activamente en la estrategia nacional de recuperación de la economía en Cuba. 

1. ¿Qué afectaciones genera la COVID 19 en el camino de descentralización y estímulo del papel de municipio que venía avanzando Cuba?

La descentralización supone que los municipios cuenten con poder de decisión en la configuración y distribución de los gastos públicos, que se les otorgue capacidad para actuar en los planos económico y financiero; que los ingresos que genere el municipio propicien la realización de los proyectos de iniciativa municipal y la inversión para el desarrollo local sobre la base de las necesidades particulares de cada territorio, vinculando la autogestión al Plan de la economía nacional.

El proceso descentralizador es imprescindible para que los municipios actúen de forma autónoma. Puede existir descentralización sin autonomía, pero no puede haber autonomía municipal sin descentralización.

La descentralización a favor de los municipios será una realidad cuando sean definidas sus competencias propias y aquellas otras por las que los municipios deberán responder de forma compartida con otros niveles territoriales. La atribución de competencias a los mismos deviene de un proceso político-legislativo por medio del cual en relación con contenidos específicos, se transfieren facultades y recursos del nivel central a los municipios, como unidades políticas administrativas primarias y fundamentales de la organización nacional.

En el país, existen varios grupos de profesionales y especialistas trabajando en temas relacionados con la implementación de la descentralización, pero en cualquier caso las nuevas circunstancias creadas por la COVID-19, inciden y podrían demorar los resultados, y en consecuencia, su puesta en práctica de forma integral. La COVID-19 ha afectado todos los procesos, modifica los tiempos, cambia las prioridades y obliga a dar respuestas excepcionales ante determinadas situaciones.

No obstante, en la práctica, algunas experiencias positivas y negativas de los municipios en el enfrentamiento a la pandemia, la crisis mundial que genera y sus consecuencias para el país y los territorios, podrán servir de impulso al proceso descentralizador en el país a favor de los municipios.

El enfrentamiento a la COVID-19 ha ratificado que es en los municipios donde se deben generar las necesarias propuestas autotransformativas en pos del desarrollo sostenible de los territorios y del país en general. Por ello, será imprescindible, y consecuente con el compromiso ético y político del Gobierno, lograr la armonía suficiente entre la centralización y la descentralización de las decisiones estatales.

2. ¿Qué políticas y estrategias evitarían un regreso a la centralización (o retrocesos en los pasos dados, sobre todo en contexto de pocos recursos) y un estímulo del papel del municipio?

No serán solo las políticas y estrategias las que eviten un regreso a la centralización. La Constitución de la República reconoce el principio de autonomía municipal y, en correspondencia con la supremacía constitucional, establece la obligatoriedad de sus mandatos para todos: los órganos del Estado, sus directivos, funcionarios y empleados, las organizaciones, entidades e individuos. No implementar la autonomía municipal, entrañaría por supuesto una violación constitucional.

En Cuba el proceso descentralizador y la elaboración del marco jurídico correspondiente está orientado en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el período 2016-2021 (Lineamiento Nº17), al establecerse “la necesidad de impulsar el desarrollo de los territorios a partir de la estrategia del país, de modo que se fortalezcan los municipios como instancia fundamental, con la autonomía necesaria, sustentables, con una sólida base económico-productiva, y se reduzcan las principales desproporciones entre estos, aprovechando sus potencialidades”.

Es posible que las estrategias y políticas al respecto ajusten los pasos, pero en congruencia con lo anterior, no deben cambiar el rumbo. No solo por exigencias formales, sino porque el país necesita que los municipios desplieguen sus potencialidades, que cada territorio fomente los proyectos de desarrollo local con destino a la exportación, la producción local de alimentos y la sustitución de importaciones para, a la par que contribuyen a su propio progreso, contribuyan al desarrollo nacional.

En un contexto de pocos recursos, impulsar el proceso descentralizador en el país requiere una visión sistémica que acelere decisiones estratégicas en torno a una gestión integrada de la financiación del desarrollo local, la promoción municipal de empresas; el fomento de proyectos basados en pequeñas y medianas empresas; encadenamientos productivos y de servicios con enfoque de desarrollo local, priorizando la innovación, actividades de la industria alimentaria, industrias locales, de la construcción, servicios sociales, de gastronomía, comunales, de turismo territorial, producciones artesanales propias, transporte y comunicaciones; así como otras de tipo sociocultural, medioambiental, y de fortalecimiento institucional. 

En estas circunstancias relacionadas con el enfrentamiento a la COVID-19, se reafirma la necesidad de un enfoque metodológico flexible para implementar un proceso sostenible que genere transformaciones en la gestión municipal, un proceso que se adecue a las peculiaridades de los municipios, sus necesidades e intereses concretos y permita satisfacer las demandas y expectativas de la sociedad local en el territorio.

En correspondencia con las líneas estratégicas del municipio, se deben implementar políticas descentralizadoras que fomenten con prioridad procesos de diseño y gestión de proyectos de desarrollo local desde la iniciativa municipal; fortalezcan el sistema empresarial de subordinación municipal; promuevan la concertación económica entre actores estatales y no estatales sobre la base de la cogestión y cofinanciación de proyectos de desarrollo local y, de forma general, consoliden procesos productivos y de servicios en esa escala territorial.

Este nuevo escenario, obliga a la búsqueda de soluciones colectivas para lo que se deben estimular procesos de participación ciudadana en la gestión de la financiación del desarrollo local, a través de convocatorias a proyectos mediante licitaciones públicas, la presentación de proyectos sociales y productivos, la legitimación popular en la selección de las prioridades, así como, la comunicación y consulta para la validación y control del proceso.

Que el proceso descentralizador se realice sobre la base de principios como la participación y la transparencia, en que los municipios asuman la responsabilidad por la población y la localidad, requiere que los ciudadanos puedan influir en la toma de decisiones. Sobre esa base, resulta indispensable que en las políticas y estrategias que convoquen a la descentralización, los procesos puedan desde una primera fase, diseñarse de abajo hacia arriba, con la participación de las autoridades municipales y el acompañamiento popular, en la identificación de las prioridades y potencialidades de cada territorio.

 3. ¿Qué problemas de institucionalidad de los municipios se han revelado o reforzado en el proceso de enfrentamiento a la COVID?

Como parte de los estudios sobre la institucionalidad, sobresalen los análisis relacionados con la inserción de la municipalidad en el sistema político; la necesaria articulación entre las atribuciones y competencias que establezcan las disposiciones normativas  para los diferentes órganos y niveles en torno al municipio, tanto horizontal como verticalmente; las relaciones de poder; así como los vínculos que se dan entre los fundamentos políticos, jurídicos, filosóficos e históricos y las normas jurídicas que establecen su actividad.

Ajustado el análisis al marco municipal, la institucionalidad vivía un momento particular antes de la COVID-19, en tanto la organización y funcionamiento de este nivel de poder territorial se enfrentaba a una dualidad normativa: por una parte, regulaciones añosas vigentes que no reflejan en su totalidad la realidad que regulan, ni satisfacen las demandas municipales más ordinarias; y por otra parte, una nueva Constitución que entraña cambios importantes para la autoridad y la realización de los municipios, pero requerida de normas jurídicas que desarrollen sus postulados y clarifiquen las nuevas maneras de hacer, en su mayoría, en elaboración.

También como parte de esa realidad, los recursos humanos municipales demandan el fortalecimiento de las capacidades y de educación cívica ciudadana, para que respectivamente, las autoridades dominen qué deben hacer conforme a las nuevas regulaciones y tengan mayor efectividad en su gestión, mientras la población se empodere más y como parte del disfrute de derechos constitucionales, fortalezca el control, exija el cumplimiento de lo dispuesto y acompañe los procesos decisionales y ejecutivos, con una participación activa más comprometida con el Poder Popular.

En ese contexto, la COVID-19 ha permitido visualizar fortalezas y debilidades locales. Las nuevas estructuras nacidas con la nueva Constitución se han estrenado en el fragor de demandas urgentes y los resultados obtenidos en cada caso, dejarán enseñanzas y posibilitarán ajustes en el ejercicio de las distintas actividades.

Es posible apreciar desde una posición ciudadana observadora, sin profundizaciones académicas, que el funcionamiento municipal en las condiciones que generó la COVID-19 no se corresponden con las visiones de avanzada que marcan los nuevos postulados constitucionales en relación, en particular, con la autonomía municipal.

Es cierto que en situaciones extremas y de crisis, concentrar las decisiones en torno a propuestas verticales propicia solucionar problemas con justicia y equidad, sobre todo en las condiciones económicas financieras del país, agravadas con el recrudecimiento del bloqueo norteamericano a la Isla; pero el impacto de la COVID-19 se da en momentos donde los municipios debían empezar a aprender a andar responsablemente de forma diferente y autónoma, a la par que los Gobiernos provinciales debían ejercer sus atribuciones constitucionales para contribuir a la armonización de los intereses propios de la provincia y sus municipios. Para ambos niveles territoriales esta situación ha significado un impase al cambio, que deberá corregirse, para poder alcanzar la articulación multiorgánica descentralizada a la que convocan la Constitución y los Lineamientos.

Aunque los municipios actuaron de forma indistinta ante necesidades y soluciones puntuales generadas por la pandemia: se establecieron medidas de prevención, saneamiento e higiene; se desplegaron iniciativas para evitar las aglomeraciones en las tiendas y la desinfección de los mercados; distribuyeron productos y mercancías de manera que llegaran al mayor número de ciudadanos de forma equitativa; impulsaron la producción de alimentos; entre otras actividades relacionadas con los focos y eventos que sucedieron.

No obstante, las decisiones en torno a la COVID-19 fueron mayoritariamente centralizadas. Los municipios, por ejemplo, no ejercieron la facultad normativa que en virtud constitucional les reguló la Ley Nº 132, de Organización y Funcionamiento de las Asambleas Municipales del Poder Popular y de los Consejos Populares, recientemente aprobada, para dictar en relación con las necesidades concretas de cada territorio, las correspondientes Ordenanzas que condujeran el actuar particular de cada municipio, conforme a Derecho.

La ciudadanía estuvo atenta a decisiones nacionales y solo en casos aislados o extremos, se visualizó o destacó el actuar de las autoridades municipales. Decisiones que además por sus características y contenidos, de cara a la institucionalidad, continuaron confundiendo el contenido de las atribuciones de los distintos órganos, acentuando el contenido de índole administrativo de órganos que tienen otra naturaleza, como las Asambleas Municipales y los Consejos Populares.

Se puso de manifiesto la escasa difusión que tienen las buenas prácticas de gestión a nivel municipal y la necesidad de crear o fortalecer, según sea el caso, sistemas de información municipal que lleguen a la población de las localidades.

En resumen, también para la institucionalidad de los municipios, la COVID-19 ha dejado muchas lecciones.

4. ¿La gestión de los municipios ha sido expresión de todas sus posibilidades?

En mi opinión, aun los municipios no desarrollan todas sus posibilidades. Ciertas normas jurídicas vigentes, el pensamiento inmovilizado de algunas de sus autoridades, las rígidas articulaciones con los niveles superiores, la falta de práctica en la generación responsable de iniciativas, las limitaciones de capacidad para el desempeño de gobierno de algunos directivos, entre otros factores, limitan que los municipios desplieguen sus alas.

El impacto de la COVID-19 ha confirmado la necesidad de la autogestión económica municipal a partir del autofinanciamiento y la generación de ingresos de forma sostenible, para la satisfacción de las necesidades locales y para sustituir importaciones. Igualmente, ha develado lo imperioso del papel de los recursos endógenos, de todo tipo, profesional, social, cultural, histórico, institucional, con el objetivo de transformar la economía local y lograr un desarrollo sostenible. De la misma manera, ha demostrado la conveniencia del diseño de estrategias municipales en pos de soluciones a corto plazo que tributen a la autogestión y autoabastecimiento municipal.

Sin embargo, contrario a lo que parecía habitual, más allá incluso de lo que las normas permiten hoy, la COVID-19 ha sido un condicionante e impulso determinante para la actividad creativa de muchos municipios (no de todos), en la producción de alimentos y la prestación de algunos servicios a la población.

Lo excepcional de la situación vivida, sitúa a los municipios como espacios propicios para la valoración en el país, post COVID, de cuáles han sido los aportes, las mejores iniciativas territoriales y sobre todo demostrar las trabas, insuficiencias y debilidades que en el actuar cotidiano dificultan el avance y los mejores resultados locales.

Para el despliegue de tareas y nuevas ideas en los territorios, se considera como algo muy positivo la motivación y el impulso que ha dado el Gobierno de la República al papel que deben desempeñar los municipios en el desarrollo económico y social del país.