*Abraham F. Lowenthal, profesor emérito de la Universidad del Sur de California, fue director fundador del Programa Latinoamericano del Wilson Center, el Diálogo Interamericano y el Consejo del Pacífico sobre Política Internacional.

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Joe Biden enfrenta una desalentadora combinación de desafíos y limitaciones. Sus principales prioridades deben estar enfocadas a lo interno: reducir la dolorosa polarización del país, consolidar su base de apoyo, derrotar la pandemia y reabrir la economía a la vez que se reduzcan las desigualdades y se combata el racismo.

Pero Biden también tendrá que lidiar con una difícil agenda internacional: reconstruir la confianza con los socios, reconectarse con instituciones multilaterales valiosas y fortalecerlas, frenar la proliferación de armas nucleares y prevenir su uso, combatir el cambio climático y responder a los desastres naturales que ya está causando, ampliar el libre comercio y el acceso a financiamiento internacional, y ponerle freno a las drogas y a los daños que causan. También debe generar apoyo internacional para alcanzar respuestas eficaces al rápido crecimiento de China y la expansión de sus ambiciones internacionales, así como para estabilizar las relaciones de Estados Unidos con Rusia, Irán y Corea del Norte con el objetivo de reducir los riesgos que representan para la seguridad de Estados Unidos. América Latina tiene una gran relevancia a la hora de enfrentar los desafíos tanto domésticos como globales de Estados Unidos.

La influencia internacional de Estados Unidos, en particular su “poder blando”, su capacidad para persuadir y fomentar coaliciones para enfrentar los problemas globales, ha ido disminuyendo en los últimos 50 años. Ese proceso se aceleró debido a las decisiones nacionalistas, unilaterales, mercantilistas y populistas de Donald Trump. Los pasos dados por la Administración Trump –para debilitar y, en algunos casos, retirarse de las instituciones multilaterales, intimidar a aliados y adversarios por igual y socavar la cooperación internacional– han tenido un costo importante. También lo ha hecho su deliberado desmantelamiento del Departamento de Estado y de las agencias de inteligencia y seguridad nacional. El deterioro de la estatura mundial de Estados Unidos es especialmente visible en América del Sur, donde tanto China como la Unión Europea han mejorado su influencia económica, diplomática y cultural, mientras que la de Estados Unidos ha disminuido.

Relaciones con América Latina

Las perspectivas de la Administración para mejorar las relaciones con América Latina están limitadas por los propios y profundos problemas de la región. La pandemia está afectando a América Latina con más dureza que a otras regiones y ha provocado una gran caída regional del PIB. Gran parte de América Latina enfrenta una crisis de gobernabilidad y un estancamiento económico que surge de la disminución de la competitividad. En México y Brasil, los presidentes populistas, que sustentan un poder considerable, cuentan con el apoyo del mismo tipo de sectores antiglobalistas y volcados hacia lo interno que respaldaron a Trump. Las respuestas divergentes a la globalización, el cambio climático y la geopolítica han debilitado las instituciones regionales, incluida la Organización de Estados Americanos en todo el hemisferio y varias organizaciones de América del Sur, Centroamérica y el Caribe.

Joe Biden ingresa a la Casa Blanca con un amplio conocimiento sobre América Latina que supera el que pudieron tener los recientes presidentes estadounidenses. Como miembro de alto rango del Comité de Relaciones Exteriores del Senado, ayudó a obtener la aprobación del controvertido pero en gran medida eficaz Plan Colombia para derrotar a las tenaces insurgencias de esa nación. En su cargo de vicepresidente, realizó 16 viajes a América Latina y asumió un papel de liderazgo en la defensa de la Alianza para la Prosperidad en respuesta a los problemas subyacentes del Triángulo Norte de Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras): las causas fundamentales de una emigración en rápido aumento. Y en todos estos casos, Biden ayudó a crear enfoques bipartidistas.

A pesar de estos activos, la Administración Biden no puede lanzar un plan visionario para reconstruir las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Lo que sí puede y debe hacer —de forma inmediata y unilateralmente— es comenzar por revertir las actitudes y políticas contraproducentes de Estados Unidos impuestas por Trump, incluido el muro en la frontera entre Estados Unidos y México, amenazas e imposición de aranceles y una retórica desdeñosa. Luego, debería tratar de involucrar a los países latinoamericanos para que respondan mancomunadamente junto a Estados Unidos a un mundo radicalmente cambiante, dejando en claro que Washington busca enfoques cooperativos y multilaterales para abordar los problemas prioritarios: la pandemia de la COVID-19, el cambio climático, la migración, la gestión de las relaciones con China (a la vez que se reconozca la importancia del comercio y la inversión china para las economías de América Latina) y el fortalecimiento de las instituciones en la región y a nivel mundial.

Un llamado temprano del presidente Biden en aras de una estrecha cooperación regional contra la COVID-19 para ayudar a asegurar que las vacunas se administren de manera amplia, rápida y eficaz en todo el continente americano no solo ayudaría a salvar vidas y reducir las dificultades, sino que también podría movilizar presiones internas en Brasil y México a fin de respetar las mejores prácticas internacionales de salud pública especialmente donde se hayan ignorado. La Administración Biden debería proponer una estrecha cooperación bilateral contra la COVID-19 en ambos lados de la frontera entre Estados Unidos y México para facilitar la vacunación y las pruebas. La conservación del agua también podría marcar la diferencia.

La lucha contra el calentamiento global será una parte fundamental del enfoque internacional de Biden, pero esto será un desafío para Brasil y México, donde los gobiernos están comprometidos con la energía basada en el petróleo y la protección nacionalista de los recursos soberanos. John Kerry, el Representante de Estados Unidos para el Cambio Climático Global, debería reunirse pronto con sus contrapartes en estos países y en todas las Américas para explorar estos temas con pleno respeto tanto por la soberanía nacional como por el imperativo de proteger la selva amazónica y otras regiones vulnerables. Quizás la OEA podría reunir a las personas apropiadas de todas las Américas para considerar qué se puede hacer. La preparación para enfrentar desastres naturales presenta otra oportunidad para una mayor cooperación regional, especialmente en la Cuenca del Caribe.

La gestión de la política migratoria requerirá reformas internas en Estados Unidos y una delicada diplomacia estadounidense para lograr la cooperación interamericana. La Administración Biden está comenzando a revertir la retórica y la esencia de las políticas de inmigración de Trump, particularmente las inhumanas prácticas en la frontera, tales como la separación de los niños de sus familias, el maltrato de menores no acompañados y los engorrosos procedimientos para considerar solicitudes de estatus de refugiado. Mediante el uso de órdenes ejecutivas, Biden ya ha dado pasos para proporcionar un estado residencial claro y un camino hacia la ciudadanía para los "Dreamers", que llegaron a los Estados Unidos cuando eran niños, y para los socorristas a quienes el país les debe tanto. Debería proponer vías específicas para la residencia legal y la eventual ciudadanía para los residentes con una larga estadía, así como acordar procedimientos para garantizar que los trabajadores temporales autorizados tengan un estatus legal.

Sin embargo, la mejora de las políticas de inmigración en la práctica solo puede sostenerse realmente si se baja la temperatura del discurso nacional e internacional. Hacer esto requerirá tratar a los inmigrantes con humanidad y reconocer sus contribuciones, pero también requerirá compromisos firmes de Estados Unidos para controlar sus fronteras a través de una cooperación fortalecida y consistente con México, los países de Centroamérica y el Caribe y los del norte de Sudamérica que han sido los más afectados por la emigración masiva de Venezuela. México, Estados Unidos y Colombia comparten un interés fundamental en reducir y gestionar con humanidad las presiones por la migración desde Venezuela, Centroamérica y el Caribe. Esta convergencia de intereses debería guiar el enfoque de Biden hacia el presidente mexicano Andrés Manuel López Obrador (AMLO).

La Administración Biden debería aprovechar la Novena Cumbre de las Américas, que se realizará en Estados Unidos en 2021, para dar una consideración genuina a las ideas latinoamericanas a la hora de enfrentar estos y otros desafíos compartidos: la infraestructura y el desarrollo económico; el tráfico ilegal de armas pequeñas, personas y estupefacientes; los esfuerzos de aplicación de la ley y de medidas de anticorrupción; así como proteger y apoyar la gobernabilidad democrática. Si la Administración Biden muestra interés en incorporar propuestas latinoamericanas factibles sobre los temas que identifican como prioritarios, sería una desviación muy positiva, por no decir sorprendente, del comportamiento reciente de Estados Unidos.

Foto: TNYT

Relaciones bilaterales: México, Venezuela, Cuba y Brasil

América Latina comprende 34 países que se relacionan de manera muy diferente con la economía mundial, la diplomacia internacional y los Estados Unidos, y que a menudo requieren, por lo tanto, una atención específica respecto de los temas bilaterales.

Primero, Biden debería concentrarse desde el principio en las relaciones entre Estados Unidos y México. Los dos países son mutua y profundamente interdependientes, con muchos vínculos estrechos demográficos, comerciales, de inversión, culturales, educativos y de la sociedad civil. Durante más de 20 años, antes de Trump, los dos países habían fortalecido enormemente la cooperación en una serie de áreas, que incluyen el comercio y la inversión, los derechos ambientales y laborales, la gestión del agua, la migración hacia el norte (y de los jubilados estadounidenses hacia el sur), la salud pública, la educación, la aplicación de la ley, seguridad, inteligencia y la gestión de fronteras. Sin embargo, durante los últimos tres años, la existencia de presidentes populistas en ambos lados de la frontera redujo simultáneamente el enfoque de las relaciones entre Estados Unidos y México a la cooperación de facto en comercio y migración (principalmente acorde con los términos de Trump) a expensas de abordar esta agenda más amplia, en donde la cooperación retrocedió.

La detención en octubre de 2020 en el aeropuerto LAX en Los Ángeles por funcionarios estadounidenses (sin previo aviso a las autoridades mexicanas) de un alto líder militar mexicano por una presunta e  importante participación con un cartel criminal mexicano, la decisión del Fiscal General de los Estados Unidos de devolverlo a México para la investigación criminal y su rápida liberación por parte de las autoridades mexicanas sin ningún cargo es un recordatorio sorprendente de que el crimen y la impunidad son temas altamente polémicos en México y en las relaciones entre Estados Unidos y México. Estos requerirán una estrecha coordinación entre muchas agencias del gobierno de los Estados Unidos y sus contrapartes mexicanas, algo que se dificultó aún más dadas las recientes medidas mexicanas para limitar las actividades de los oficiales estadounidenses en México.

Un desafío crucial para la Administración Biden, que requiere de paciencia y habilidad, será mirar más allá de las provocaciones del presidente López Obrador (y evitar las provocaciones de Estados Unidos) a fin de alcanzar la mayor cooperación tranquila posible en todo el espectro de cuestiones políticas. Una de las peores cosas que podría suceder bajo el mandato de Joe Biden sería que Estados Unidos y México cedieran al mismo tiempo ante el aumento de la pobreza, el empeoramiento de la desigualdad, las enfermedades, la violencia, la corrupción, la violencia e impunidad, el resentimiento y la posible represión. Ayudar a ambos países a evitar ese destino cooperando siempre que sea posible, tema por tema, debería constituir un imperativo para ambos gobiernos. Estos esfuerzos deben comenzar en temas de interés manifiesto para ambos países y consistentes con las prioridades de AMLO, incluida la salud pública, la gestión de fronteras, el agua y las relaciones con Centroamérica.

En segundo lugar, la Administración Biden no puede ignorar las violaciones sistemáticas de las normas democráticas, los derechos humanos y el estado de derecho en Venezuela, así como en Cuba, Nicaragua, Honduras y El Salvador. Debe articular temprana y consistentemente su compromiso con los derechos políticos fundamentales, incluidas elecciones libres y justas y libertad de expresión, reunión y prensa, todos consagrados en acuerdos hemisféricos. Pero debería distanciarse de la Administración Trump dejando en claro que Estados Unidos no emprenderá una intervención militar en Venezuela para sustituir la imposición extranjera por el autogobierno nacional, ni empleará sanciones económicas generales que produzcan un sufrimiento generalizado. Estados Unidos debe fortalecer las sanciones multilaterales dirigidas contra los culpables de violaciones de derechos humanos, al tiempo que apoye enfoques de justicia transicional que eviten la venganza y las represalias. Debería trabajar en estrecha colaboración con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en la defensa de la protección de los derechos fundamentales.

Al despejar el aire contaminado por las políticas y fanfarronadas de Trump, la Administración Biden podría ayudar a abrir un camino viable hacia negociaciones internacionales fructíferas entre el gobierno venezolano y sus partidarios, las diversas facciones de la oposición democrática, las fuerzas armadas y la sociedad civil, incluido el sector económico privado, las universidades, las organizaciones religiosas y las asociaciones profesionales. Estas negociaciones deben tener como objetivo, en primer lugar, liberar a los presos políticos y proteger sus derechos, realizar ayuda humanitaria y organizar un proceso para promover la convivencia pacífica entre los venezolanos. Esto debería conducir al comienzo de la reconstrucción económica y, no de la noche a la mañana, sino con el pasar del tiempo, organizar una secuencia de elecciones libres y justas a nivel municipal, estatal y nacional, al tiempo que se protegen los derechos de los que están en el gobierno actual, así como los de la oposición, a la integridad física y los derechos fundamentales de la ley. Lograr ese marco requerirá compromisos fuertes de muchas partes. También dependerá de compromisos que se refuercen mutuamente por parte de Cuba, Rusia, China y Estados Unidos, cada uno en aras de sus propios intereses, así como del apoyo de países claves de América Latina, Canadá y de miembros de la Unión Europea.  La Administración Biden debería ofrecer su apoyo a mediadores internacionales confiables (quizás el gobierno noruego) para trabajar con las facciones venezolanas y debería tratar directamente con otras potencias externas interesadas e involucradas.

En muchos países se han producido transiciones desde un régimen autoritario a través de compromisos negociados dentro del país, reforzados por las presiones y el apoyo internacionales, ya que las partes nacionales llegaron a reconocer la necesidad de una solución de avenencia y los opositores al régimen autoritario desarrollaron una visión y una estrategia unificadas y creíbles que la comunidad internacional podría apoyar. A menudo, estas tendencias tardaron un tiempo considerable en desarrollarse y no parecían posibles hasta que se produjeron. La experiencia de Venezuela y la de muchos casos anteriores sugieren que la negociación exitosa no ocurrirá simplemente sobre la base de presiones externas y manifestaciones callejeras internas, sino que requerirá concesiones de ambas partes sobre intereses fundamentales. La Administración Biden debería designar a un alto funcionario para coordinar un enfoque de todo el gobierno hacia Venezuela. Debería eliminar gradualmente las sanciones generales a la economía venezolana junto con un progreso significativo hacia la cooperación en ayuda humanitaria, recuperación económica y un acuerdo político negociado que conduzca a elecciones libres.

En tercer lugar, las posibilidades de una solución democrática pacífica al trágico estancamiento de Venezuela podrían fortalecerse si la Administración Biden adopta el enfoque de Barack Obama hacia Cuba: avanzar para poner fin a seis décadas de hostilidad recíproca entre las dos naciones. Estados Unidos debe buscar una relación con Cuba que reconozca las soberanías nacionales y el derecho internacional, se base en las complementariedades económicas, explore enfoques convergentes sobre cuestiones internacionales y emprenda negociaciones para resolver las disputas pendientes. Washington debería enfatizar los principios de los derechos humanos y la democracia, pero abstenerse de intervenir en el gobierno interno de Cuba.

El acercamiento total con Cuba no se logrará rápidamente debido a las limitaciones políticas internas en conflicto por ambas partes, pero avanzar hacia este objetivo requiere tomar medidas en esa dirección. En lugar de perpetuar las mentalidades anticuadas que sitúan a Cuba y los Estados Unidos en un distanciamiento permanente, la Administración Biden debería sentar las bases para una cooperación pragmática en temas que abarquen desde la COVID hasta las respuestas ante desastres naturales. Debería comenzar por revertir algunas de las sanciones estadounidenses más punitivas, que la Administración Trump continuó endureciendo incluso en sus últimas semanas; estos incluyeron la infundada designación de Cuba como estado patrocinador del terrorismo internacional y la drástica reducción de las remesas permitidas de los cubanoamericanos a sus familias en la isla. Otras sanciones deben ser eliminadas a medida que se resuelven las cuestiones pendientes. Dados los incentivos positivos para hacerlo, Cuba bien podría desempeñar un papel constructivo en Venezuela, como lo hizo en el proceso de paz de Colombia.

Cuarto, la Administración Biden debería buscar fortalecer la alianza estratégica a largo plazo de Estados Unidos con Brasil, la nación más grande y poderosa de América Latina, pero ahora no puede hacerlo de manera espectacular. La relación se ha debilitado por el enfoque y las políticas nacionalistas y antiglobalistas del presidente Jair Bolsonaro. El rechazo del electorado brasileño a casi todos los candidatos de Bolsonaro en las elecciones municipales de noviembre de 2020 y su índice de aprobación decreciente en las encuestas recientes puede presagiar un posible fin de su gobierno en 2022, o alternativamente podría llevar a Bolsonaro a revisar algunas de sus políticas atípicas. Mientras tanto, la Administración Biden debe enfatizar la importancia de que Brasil desempeñe un papel de liderazgo en los esfuerzos globales para combatir el cambio climático y otros problemas, mientras se concentra en proyectos concretos con otros países amazónicos para combatir la deforestación.  Estados Unidos debe enfatizar que está abierto a la cooperación tema por tema con el gobierno de Brasil, el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil en asuntos específicos como la salud pública, la educación, la aplicación de la ley, el comercio y las relaciones con China. Los dos países deberían avanzar en un posible acuerdo comercial, ya discutido durante la Administración Trump, que incorpore enfoques codificados en el Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (T-MEC), pero Estados Unidos debería esperar cambios de política en Brasil antes de reanudar su estrecha camaradería.

Reenfocarnos en América del Norte y su "Near Abroad" (Influencia sobre su entorno)

Los esfuerzos para fortalecer la cooperación entre Estados Unidos y México deberían, cuando sea posible, ampliar el lente para incluir la consideración de cómo Estados Unidos, México y Canadá podrían ayudar a abordar los desafíos económicos, sociales y políticos de sus vecinos de Centroamérica y el Caribe, tan profundamente interconectados con las tres naciones norteamericanas.  Ha llegado el momento de que las potencias norteamericanas concentren una atención sostenida en los países y territorios de América Central y la Cuenca del Caribe, y que estos últimos piensen en cómo asegurar y sostener las ventajas de una interacción saludable a largo plazo con las potencias regionales más grandes.

Este objetivo debería ser una prioridad impulsora a medio plazo para la Administración Biden. El mismo destacaría estratégicamente la estrecha relación entre su política interior y exterior. Permitiría que Estados Unidos, México y Canadá contribuyan y se beneficien de una mayor estabilidad en su vecindario al respaldar un abastecimiento cercano bajo nuevas circunstancias geopolíticas y geoeconómicas. Centraría más la atención en cuestiones transnacionales y de importancia internacional y nacional: aquellas que involucran facetas tanto internacionales como nacionales que resultan de una estrecha interdependencia. También proporcionaría un contexto útil para que Washington se ocupara, como ciertamente debería, de las dificultades y dilemas acumulados por Puerto Rico. Y un enfoque regional positivo también podría ayudar a Cuba a transformarse y pasar de ser una amenaza para la seguridad y la estabilidad a ser un importante contribuyente al progreso. Si se pudiera lograr un avance tangible hacia esa nueva visión durante la Administración de Joe Biden, esto sería un logro destacado.

Estados Unidos y América Latina en un mundo transformado

La Administración Biden también debería trabajar para mejorar sus relaciones con las naciones andinas (Colombia, Perú, Ecuador y Bolivia) y los países del Cono Sur (Chile, Argentina, Uruguay y Paraguay). Los países andinos, cada uno diferente de los demás, enfrentan problemas de gobernabilidad y corrupción, y la mayoría también enfrenta tensiones profundas entre el desarrollo de recursos extractivos y los derechos indígenas. Cada una de estas naciones, en diversos grados, tiene instituciones políticas frágiles, pero ellas, una a una, se han alejado gradualmente de su tipo de populismo hacia la competencia centrista. De continuarse con estas tendencias, Ecuador y quizás incluso Bolivia podrían unirse a Colombia y Perú como socios usualmente confiables para Estados Unidos. En el Cono Sur, los partidos políticos tradicionales y las élites están gravemente desacreditados y, en consecuencia, las instituciones políticas se ven seriamente desafiadas. Pero Argentina, Chile y Uruguay han mostrado resiliencia y todos podrían volver a ser socios importantes de Estados Unidos en la construcción de un consenso regional sobre temas clave, dentro y fuera de las Américas.

Estados Unidos ya no puede determinar las tendencias políticas y las políticas económicas en América Latina como lo hizo durante el siglo XX en gran parte de la cuenca del Caribe y en los años entre la Segunda Guerra Mundial y finales de la década de 1990 en la mayor parte de América del Sur. Washington tendrá que competir para lograr influencia y mercados en las Américas contra potencias extra-hemisféricas, especialmente China, como solía competir allí con naciones europeas, desde el siglo XIX hasta la Segunda Guerra Mundial. En lugar de invocar quijotescamente la Doctrina Monroe en respuesta a China, como intentó fallidamente el gobierno de Trump, la Administración Biden debería enfocar sus relaciones con América del Sur para resolver problemas concretos, buscar soluciones cooperativas y evitar fricciones innecesarias que socavan las perspectivas de una acción colectiva. Escuchar, no sermonear, debería ser el primer paso. Este enfoque, en lugar de caer en un saco roto a la hora de promover el cambio global, reforzaría los esfuerzos estadounidenses más amplios para fortalecer el orden internacional liberal. Ese es el desafío fundamental para la política exterior de Estados Unidos en nuestro tiempo.

Traductor: Miguel Ángel Perez